Seguo con attenzione il dibattito sull’autonomia differenziata che si sta sviluppando in Puglia. È un confronto importante, perché riguarda l’organizzazione della Repubblica e il futuro delle autonomie regionali. Tuttavia, ho l’impressione che esso si fondi spesso su una ricostruzione incompleta della riforma costituzionale del 2001.
Lo affermo con rispetto per tutte le opinioni, ma anche con la consapevolezza di chi quella stagione l’ha vissuta direttamente. Da consigliere regionale della Puglia, con responsabilità istituzionali, partecipai al confronto che accompagnò la revisione del Titolo V della Costituzione. Per questo sento oggi il dovere civile di richiamare il significato complessivo di quella riforma.
Per comprenderla occorre ricordare anche il contesto storico nel quale nacque.
Alla fine degli anni Novanta il regionalismo italiano era attraversato da una forte domanda di decentramento, alimentata soprattutto dalle rivendicazioni federaliste provenienti dal Nord del Paese. Il legislatore costituzionale scelse di rispondere non contrapponendosi a quella domanda, ma governandola dentro un quadro unitario. Non si limitò ad ampliare le autonomie regionali: costruì un equilibrio nuovo tra autonomia, responsabilità e solidarietà nazionale. Fu questa la vera novità della riforma.
Nel dibattito pubblico di oggi si parla quasi esclusivamente dell’articolo 116 della Costituzione, quello che consente alle Regioni ordinarie di ottenere ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia.
Quasi nessuno, invece, richiama l’articolo 119. Ed è proprio qui che nasce l’equivoco. La riforma del 2001 non fu pensata come una semplice redistribuzione di competenze tra Stato e Regioni. Fu un progetto organico, nel quale gli articoli 116, 117, 118 e 119 costituiscono un sistema inscindibile. L’articolo 116 introduce la possibilità di riconoscere ulteriori autonomie. L’articolo 117 attribuisce allo Stato la competenza esclusiva nella determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, affinché i diritti civili e sociali siano garantiti in modo uniforme in tutta Italia. L’articolo 118 valorizza il principio di sussidiarietà. Ma è l’articolo 119 a rappresentare il vero punto di equilibrio della riforma. Esso riconosce l’autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali, ma, nello stesso tempo, introduce il principio della perequazione attraverso un fondo destinato ai territori con minore capacità fiscale per abitante. Prevede inoltre interventi speciali dello Stato per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale e per rimuovere gli squilibri economici e territoriali.
Non si tratta di una disposizione tecnica riservata agli studiosi della finanza pubblica. È la norma che traduce in strumenti concreti i principi fondamentali della Costituzione: l’uguaglianza sostanziale dell’articolo 3, la solidarietà dell’articolo 2 e l’unità della Repubblica affermata dall’articolo 5. Senza l’articolo 119, il regionalismo italiano perde il suo equilibrio costituzionale. Eppure è proprio questo l’articolo più trascurato negli ultimi venticinque anni.
Con la legge sul federalismo fiscale del 2009 si avviò il percorso di attuazione dell’articolo 119, introducendo i concetti di costi standard, fabbisogni standard e perequazione. Ma quel percorso è rimasto incompiuto. Il fondo perequativo immaginato dalla Costituzione non è mai divenuto il vero pilastro del sistema finanziario tra le Regioni. È questo il nodo che il dibattito dovrebbe affrontare. Perché la questione non è essere favorevoli o contrari all’autonomia differenziata. La vera questione è se sia coerente con il disegno costituzionale dare piena attuazione all’articolo 116 senza avere completato l’attuazione dell’articolo 119.
Nel 2001 il Parlamento non approvò soltanto una diversa distribuzione delle competenze legislative. Costruì un nuovo equilibrio tra autonomia e solidarietà. A ben vedere, costruì un autentico patto costituzionale. Quel patto diceva alle Regioni più dinamiche: potrete assumere maggiori responsabilità e ottenere ulteriori competenze, ma all’interno di un sistema che garantisca uguali diritti a tutti i cittadini italiani. Diceva alle Regioni con maggiori difficoltà economiche: sarete chiamate a una crescente responsabilità amministrativa, ma la Repubblica non vi abbandonerà, perché la perequazione e la solidarietà non sono strumenti discrezionali della politica; sono principi costituzionali. Era un patto tra territori.Ma, prima ancora, era un patto tra cittadini.
Per questo autonomia e perequazione non possono essere considerate due percorsi separati. Sono le due colonne sulle quali poggia il regionalismo delineato dalla Costituzione.Se una rimane incompiuta, anche l’altra perde legittimazione e stabilità. Oggi, invece, corriamo il rischio di realizzare soltanto una parte di quel progetto.Si stanno per dare con le preintese nuove competenze ad alcune Regioni, mentre il sistema perequativo continua a essere incompleto. Si rivendicano nuovi spazi di autonomia senza avere ancora consolidato gli strumenti finanziari destinati a impedire che le differenze economiche si trasformino in differenze nei diritti. È questo il punto che dovrebbe interessare la Puglia. Non per alimentare una contrapposizione tra Nord e Sud, che sarebbe sterile e contraria allo spirito della Costituzione. Né per rivendicare forme di assistenzialismo che non appartengono alla cultura del regionalismo responsabile. La questione riguarda la qualità della nostra democrazia costituzionale. Riguarda il diritto di ogni cittadino italiano a ricevere prestazioni essenziali comparabili, indipendentemente dal luogo in cui vive.
Vorrei aggiungere una riflessione che nasce non dai libri, ma dall’esperienza diretta di quella stagione di riforme. Chi partecipò al confronto istituzionale del 2001 ricorda bene che nessuno immaginava l’articolo 116 come uno strumento per accentuare le differenze territoriali o per costruire un regionalismo competitivo. L’intenzione era esattamente opposta: responsabilizzare maggiormente le Regioni, ma rafforzando nello stesso tempo gli strumenti di coesione nazionale. Per questo l’articolo 119 non era un elemento accessorio della riforma; ne rappresentava il necessario contrappeso. È probabilmente questa la parte del progetto rimasta incompiuta.Per questo mi sembra riduttivo leggere oggi quella riforma come se il suo cuore fosse soltanto l’autonomia differenziata.Il cuore della riforma era l’equilibrio.Tra autonomia e unità.Tra responsabilità e solidarietà.Tra efficienza amministrativa e uguaglianza dei diritti. La Puglia può offrire un contributo prezioso a questo confronto nazionale proprio evitando le semplificazioni e richiamando il significato autentico della riforma del Titolo V. Una Costituzione non si interpreta scegliendo gli articoli che confermano le proprie convinzioni e dimenticando gli altri. Si interpreta nella sua interezza. E il messaggio del Titolo V è ancora oggi di straordinaria attualità: l’autonomia è un valore quando cresce insieme alla solidarietà; la responsabilità è un valore quando rafforza l’uguaglianza; il regionalismo è una ricchezza quando consolida, e non indebolisce, l’unità della Repubblica. Questo era il senso della riforma del 2001.Questo era il patto costituzionale che il Parlamento propose al Paese.Un patto che, a distanza di un quarto di secolo, non può essere realizzato solo a metà.
Carmine Dipietrangelo
